Schweig, Politiker! Es gehört zu den Eigenheiten der Schweizer Demokratie, dass sich gewählte Amtsträger manchmal ihre Meinung verkneifen müssen. Dabei ist eigentlich genau das Politik: sich im Wettstreit der Ideen mit den vermeintlich besten Argumenten zu positionieren.

In Abstimmungskämpfen aber wird oft darüber gestritten, wie stark sich insbesondere Regierungsvertreter einmischen dürfen. Heikel wird es, wenn sich die Kantone zu Abstimmungen auf nationaler Ebene äussern. Wer darf Position beziehen? Und wer muss schweigen? Die Sache sei ziemlich kompliziert, schickt Benedikt Würth voraus. Der St. Galler Regierungsrat ist Präsident der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK).

Für Aufsehen sorgt ein kürzlich gefällter Entscheid des Bundesgerichts: Die obersten Richter verpassen bestimmten kantonalen Gremien einen Maulkorb. Nur Kantonsregierungen dürfen sich unter gewissen Bedingungen in einen nationalen Abstimmungskampf einmischen, urteilt das Bundesgericht.

Das Gleiche gilt für die KdK, die im Namen aller 26 Stände auftritt. Die Fachdirektorenkonferenzen einzelner Ressorts seien dazu jedoch nicht befugt – es handle sich um eine «unzulässige behördliche Intervention», wenn sie sich zu nationalen Urnengängen äussern. Ihre Meinungsbildung sei nach aussen nicht transparent.

Was heisst das nun genau? Im jüngsten Fall befasste sich das Bundesgericht mit einer Stimmrechtsbeschwerde gegen die Abstimmung über die Vollgeld-Initiative im Juni 2018. Die Initianten störten sich unter anderem an einer Medienmitteilung, in der die Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren (FDK) für ein Nein zur Vorlage warb.

Zu Recht, finden die Richter: Die Mitteilung sei nicht statthaft gewesen. Weil die Vollgeld-Initiative mit über 75 Prozent Nein-Stimmen ohnehin klar abgewiesen worden ist, hat das Bundesgericht die Abstimmung trotzdem nicht aufgehoben.

Bevormundete Kantone

In der Bundesverfassung steht: Jeder Bürger soll seinen Willen frei bilden und seine Stimme unverfälscht abgeben dürfen. Deshalb sind die Behörden verpflichtet, korrekt und zurückhaltend zu informieren. Überzeugen, nicht überreden – so könnte man das auch formulieren. Der Grat zwischen Information und Propaganda ist allerdings äusserst schmal.

Und als wäre das Ganze nicht schon kompliziert genug, stellt sich zusätzlich die Frage, wann sich wer in einem Abstimmungskampf zu Wort melden darf. Das Bundesgericht hat sich mehrfach damit befasst; wobei es gegenüber Kantonen, die national mitmischen, lange kein Pardon kannte. Ausschlaggebend war für die obersten Richter anfänglich, wie stark ein Kanton von einem Entscheid tangiert ist.

In einem Abstimmungskampf durfte er sich nur äussern, sofern er ein «besonderes Interesse» vorwies, das jenes der übrigen Kantone überstieg. Im Jahr 2016 rügte das Bundesgericht die Konferenz der Ostschweizer Justizdirektoren, nachdem sie sich für ein Ja zum Nachrichtendienstgesetz eingesetzt hatte. Ihre Intervention sei mit der Abstimmungsfreiheit nicht zu vereinbaren, denn die Kantone der Ostschweiz seien von der Vorlage nicht stärker betroffen gewesen als andere.

Der Lausanner Entscheid sorgte bei Regierungsräten ebenso für Verwirrung wie bei Rechtsgelehrten. Sie fragten: Was, wenn alle Kantone besonders von einer Abstimmung betroffen sind? Das Kriterium der besonderen Betroffenheit überzeuge nicht, kritisierte der Staatsrechtler Lorenz Langer von der Uni Zürich in einem viel beachteten Aufsatz.

Gemäss diesem müssten die Kantone nämlich sogar in einer Abstimmung über die Abschaffung ihrer Kompetenzen schweigen – weil ja eben alle gleichermassen betroffen wären. Eine absurde Vorstellung. Langer plädierte deshalb für weniger strenge Regeln.

Bundesgericht lockert Regeln

Tatsächlich hat das Bundesgericht unterdessen seine Rechtsprechung geändert. Nun ist es ebenfalls zur Ansicht gelangt, dass Behörden auch dann Empfehlungen abgeben dürfen, wenn ihr Kanton namhaft von einer Vorlage betroffen ist. Den Unterschied erkennt man erst beim zweiten Hinsehen; die Rede ist jetzt von einer namhaften, nicht mehr von einer besonderen Betroffenheit.

Konkret befand das Bundesgericht vor zwei Monaten: Die Verlautbarungen der Kantone vor dem Urnengang über das Geldspielgesetz im Juni 2018 haben die Abstimmungsfreiheit nicht verletzt. Die Kantone seien als Hüter der Lotteriefonds namhaft betroffen.

KdK-Präsident Benedikt Würth begrüsst, dass das Bundesgericht die Regeln gelockert hat. In Zeiten, in denen immer mehr politische Fragen auf nationaler Ebene gelöst werden, versuchen die Kantone, ihre Interessen gezielt und mit einer Stimme im Bundeshaus einzubringen. Eine Abstimmungsempfehlung im Namen aller Kantonsregierungen gebe man dann ab, erklärt Würth, wenn die Kantone von einer Vorlage «durchgehend oder mehrheitlich stark» tangiert seien.

Restriktiv nennt Würth derweil die Einschränkungen für Fachdirektorenkonferenzen. In den vergangenen 30 Jahren haben die Kantone 15 solche Gremien gegründet. In diesen besprechen sie Themen, die in ihrer Hoheit liegen – von der Bildung bis zur Raumplanung.

Dass sich die Konferenzen nicht mehr in nationale Abstimmungskämpfe einmischen dürfen, führt in der Praxis zu einem veritablen Eiertanz: Wollen etwa die Finanzdirektoren an einer Medienkonferenz mit Finanzminister Ueli Maurer die für sie so zentrale Unternehmenssteuerreform bewerben, dürfen sie das nur als Vertreter der KdK oder einer Kantonsregierung tun – nicht aber als Vertreter der Finanzdirektorenkonferenz.