Aussenpolitik
EDA auf Abwegen: Versprochen wurde mehr Analysekompetenz, gestärkt werden die kleinen «Laptop-Botschaften»

In einem Bericht versprach das Aussendepartement EDA, mit neuen Stellen in Botschaften könnten Konflikte frühzeitig erkannt werden. Doch der Fokus des Stellenausbaus liegt auf der Stärkung kleiner Vertretungen abseits von Konfliktgebieten. Aussenpolitiker fordern nun eine Strategieüberprüfung.

Christoph Bernet 4 Kommentare
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Auch in Bischkek, der Hauptstadt von Kirgistan, befindet sich eine Schweizer Botschaft.

Auch in Bischkek, der Hauptstadt von Kirgistan, befindet sich eine Schweizer Botschaft.

Bild: Jeremy Woodhouse / Digital Vision

Einen Monat nach Beginn des russischen Überfallkriegs in der Ukraine wirkt es auf den ersten Blick so, als wohne dem sicherheitspolitischen Bericht des Bundes von Ende 2021 eine prophetische Kraft inne. Die internationale Lage sei volatiler und schwieriger voraussehbar geworden, die Vorwarnzeiten von sicherheitspolitischen Entwicklungen kürzer, ist dort festgehalten. Umso wichtiger sei «eine wirksame Früherkennung und Beurteilung von Bedrohungen und ihrer Zusammenhänge».

Als eine der Massnahmen zur Verbesserung in diesem Bereich listet der Bericht die Stärkung der Vertretungen der Schweiz – also der Botschaften und Konsulate. Rund drei Dutzend Stellen sollen dafür aus der Zentrale in Bern ins Aussennetz umgelagert werden und so einen «Beitrag für das frühzeitige Erkennen und die Analyse von sicherheitspolitisch relevanten Entwicklungen vor Ort» leisten.

Die Passage wurde auf Bestreben des Aussendepartements EDA in den Sicherheitspolitischen Bericht aufgenommen, den das Verteidigungsdepartement VBS verantwortet. Sie klingt nach einer mit Blick auf den Krieg in der Ukraine und den damit verbundenen geopolitischen Unwägbarkeiten vermeintlich weitsichtigen Strategie zur Stärkung der analytischen Kompetenzen des Aussennetzes.

Bei genauerer Betrachtung hingegen wirkt die Formulierung grossspurig - und das darin abgegebene Versprechen fragwürdig. Denn in Tat und Wahrheit bezieht sich der angekündigte Stellenausbau auf eine Reorganisation innerhalb des EDA namens «Rebalancing», die bereits 2021 bekannt wurde. Während in der Zentrale der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (Deza) in Bern 30 Stellen abgebaut werden, soll das Aussennetz entsprechend gestärkt werden.

Von A wie Antananarivo bis Z wie Zagreb

Im Fokus stehen dabei die rund 30 Klein- und Kleinstvertretungen der Eidgenossenschaft rund um den Globus. Diese befinden sich in kleineren, global und für die Schweizer Aussenpolitik eher unbedeutenderen Hauptstädten wie Antananarivo (Madagaskar), Bischkek (Kirgisistan) oder Guatemala-City. Nebst dem vor Ort tätigen Lokalpersonal verfügen diese Vertretungen teilweise nur über einen einzigen versetzbaren EDA-Mitarbeitenden - nämlich die Botschafterin oder den Botschafter selbst. Im Aussendepartement sind diese Diplomaten auch als «Laptop-Botschafter» bekannt – eine Anspielung auf die bescheidene Infrastruktur und den wenig glamourösen Arbeitsalltag.

Im März 2019 kam die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) in einer Untersuchung der Klein- und Kleinstvertretungen zu einem äusserst kritischen Fazit. Es fehle ihnen an einem «klar erkennbaren Profil», ihre Visibilität in den Gastländern sei gering, die Kontinuität bei einem Wechsel auf dem Botschafterposten mangelhaft. Ausserdem werde mehr als die Hälfte ihrer Ressourcen für administrative und Managementaufgaben eingesetzt und von der daneben verbleibenden operativen Tätigkeit bestehe mehr als die Hälfte aus Routineaufgaben. Die Stellen der «Laptop-Botschafterinnen» seien «anspruchsvoll und bisweilen frustrierend», die Rekrutierung deshalb schwierig.

Angesichts dieser Diagnose ist es höchst fraglich, ob das im Sicherheitspolitischen Bericht abgegebene Versprechen einer Stärkung der Analyse von «sicherheitspolitisch relevanten Entwicklungen vor Ort» eingelöst werden kann. Einerseits befinden sich viele der Kleinstvertretungen nicht in sicherheitspolitischen «Hotspots». Andererseits dürften die zusätzlichen Stellen im Aussennetz in erster Linie zur administrativen Entlastung der Botschafterinnen und Botschafter beitragen.

«Unangenehme Tendenz der Diplomatie»

Auf Anfrage hält das EDA fest, dass mit den zusätzlichen Stellen nicht nur Kleinstvertretungen, sondern auch solche «in Ländern und Regionen mit fragilem Kontext» verstärkt würden. Bereits sind zwölf der 35 vorgesehenen zusätzlichen Stellen besetzt worden. Neben Kleinstvertretungen in EU-Ländern betrifft der Ausbau drei Stellen in der Sahelzone und drei regionale Sicherheitsberater im südlichen Afrika und in Asien: «Damit erhöhen wir im Aussennetz das Sensorium für sich abzeichnende Gefahren oder Krisen.» Ein Ausbau des Netzes der Verteidigungsattachés, die dem VBS unterstellt sind, ist aktuell nicht geplant.

Für den St. Galler SVP-Nationalrat Roland Rino Büchel ist die Formulierung im aussenpolitischen Bericht dennoch ein typisches Beispiel für «die unangenehme Tendenz der Diplomatie und ihres obersten Chefs, Aussenminister Ignazio Cassis, das eigene Wirken überhöht darzustellen». Die Risikoerkennung gehöre zum Jobprofil jedes Diplomaten, doch allzu viel dürfe man sich durch die Verstärkung des Aussennetzes in diesem Bereich nicht versprechen. Dennoch findet Büchel den Ausbau der Kleinvertretungen richtig: «Es macht Sinn, vor Ort zu sein.»

GLP-Nationalrätin Tiana Moser im Mai 2021.

GLP-Nationalrätin Tiana Moser im Mai 2021.

Bild: Keystone

Auch die Zürcher GLP-Nationalrätin Tiana Moser unterstützt die Verstärkung der kleineren Vertretungen: «Als in allen Bereichen stark globalisiertes Land hat die Schweiz ein ureigenes Interesse an einem starken Aussennetz.» Nach Jahren, in dem dieses Netz tendenziell eher ausgedünnt worden sei, habe sie den Ausbauschritt begrüsst. Doch dass das EDA diesen explizit als Stärkung der sicherheitspolitischen Analysefähigkeit darstelle, sei «etwas weit hergeholt». Nach dem russischen Einmarsch in der Ukraine brauche es nun grundsätzliche Überlegungen, wie das Aussennetz an die veränderte geopolitische Lage angepasst werden sollte: «Ein stärkerer Fokus auf die sicherheitspolitischen Aspekte wäre prüfenswert.»

EDA: «Ressourcenverteilung ist ein stetiger Prozess»

In die gleiche Kerbe schlägt Mitte-Nationalrätin Elisabeth Schneider-Schneiter. Die Baselbieterin engagiert sich im Auslandschweizerrat und begrüsst deshalb die Stärkung der kleinen Vertretungen, deren Bedeutung sich nicht zuletzt während der Pandemie gezeigt habe. Aber angesichts der nachhaltigen Folgen des Kriegs in der Ukraine auf die geopolitische Situation dränge sich die Frage auf, ob und wie das Aussennetz angepasst werden müsse: «Es muss mehr Gewicht auf die Sicherheitsdiplomatie gelegt werden», sagt Schneider-Schneiter.

Auf eine mögliche Neuausrichtung des Aussennetzes geht das EDA auf Anfrage nicht detailliert ein. Die Ressourcenverteilung sei ein stetiger Prozess, der sich an den aussenpolitischen Prioritäten der Schweiz sowie an den geopolitischen Entwicklungen orientiere. Bezüglich sicherheitspolitischen Kompetenzen seiner Mitarbeiter sei das EDA bereits heute aktiv: So habe es etwa gemeinsam mit dem VBS ein Ausbildungskonzept lanciert, um «die Mitarbeitenden im Aussennetz oder mit Bezug zum Aussennetz für sicherheitspolitische Themen zu sensibilisieren und deren Analysekapazität in diesem Bereich zu erhöhen».

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Johannes Kunz

Bis gegen die Jahrtausendwende verfügte das EDA über ein gut funktionierendes Analyse-Zentrum mit globaler Zuständigkeit. Diesem haben zu verschiedenen Zeiten fähige junge Diplomaten wie Walter Thurnherr (heute Bundeskanzler) und Peter Maurer (heute IKRK-Präsident) angehört. Zwei Leute haben den völligen Verlust analytischer Kompetenz im EDA auf dem Gewissen. Einerseits Staatssekretär Jakob Kellenberger, der sich, da es für ihn nur die EU gab, für Ausser-EU-Entwicklungen nicht interessierte. Andererseits Calmy-Rey, die ihre Entscheidungen nicht auf Fakten abstützte, sondern auf ihr "parce que je le veux", was natürlich nicht nach tierschürfenden Analysen rief. Die Frau glaubt ja bis heute, alles besser zu wissen. Guter und wichtiger Kommentar, der leider wohl auch heute noch ungehört verhallen wird.

Oliver Heeb

Anstatt die eigenen Strukturen und Kompetenzen mit dem richtigen Personal zu stärken, versickert ein Teil des EDA-Budgets in der Parallelwelt der NGO's. Das betrifft unter anderem die Friedensförderung, die Entwicklungszusammenarbeit, die Humanitäre Hilfe und die Menschenrechtspolitik. Was dabei herauskommt sind mangelnde Transparenz und eine ungenügende Erfolgskontrolle. Hinzu kommt, dass im EDA anstelle von Diplomaten, zunehmend Politaktivistinnen und abgehobene Weltverbesserer das Zepter übernommen haben. Oft haben diese Leute ihre Karrieren bei den einschlägigen NGO's begonnen, bevor sie in einen lukrativen und prestigeträchtigeren Bundesjob hinein gehievt wurden. Es liegt daher an den Bürger/innen und an der Politik dafür zu sorgen, dass das EDA wieder zum Modus Operandi einer Regierungsinstitution zurückfindet; mit dem dafür geeigneten Personal.