Schweiz-EU

65 Jahre Schweiz und Europa: Finden wir den Weg?

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Die ungleichen Partner sind in einer heiklen Phase – nicht zum ersten Mal in der 65-jährigen Geschichte.

Wie haben wir’s künftig mit Europa? Werden die Verbindungen enger und der Austausch intensiver? Bildet bald ein Rahmenabkommen das Dach über den weit mehr als 100 bilateralen Verträgen? Oder stehen wir vor einer Zäsur, vor dem Schritt in die Isolation? Unser Verhältnis zur EU steht auf dem Prüfstand. Die Union wiederum ist mit Fliehkräften konfrontiert, die ihre Existenz infrage stellen. Rechtspopulisten haben in vielen Mitgliedstaaten Aufwind, europäische Solidarität ist oft ein Fremdwort, der Nationalismus feiert Urständ. Es ist nicht das erste Mal in der 65-jährigen Geschichte, wo die Schweiz und Europa vor schicksalhaften Entscheidungen stehen.

Nach dem Zweiten Weltkrieg liegt Europa in Trümmern. «Der erste Schritt zu einer Neuschöpfung der europäischen Völkerfamilie muss eine Partnerschaft zwischen Frankreich und Deutschland sein», sagt der britische Kriegsheld Winston Churchill 1946 in einer Rede an der Uni Zürich.

Bereits 1951 ist es so weit: Die Kriegsgegner gründen zusammen mit den Benelux-Staaten sowie Italien die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl EGKS, ab 1957 umbenannt in Europäische Wirtschaftsgemeinschaft EWG. Der Grundstein für die spätere EU ist gelegt. Die Ziele sind politischer Natur: Nie wieder Krieg dank Freihandel! Europa muss zusammenwachsen, ökonomisch, kulturell, politisch. Die USA fördern die Einigung nach Kräften, geht es doch darum, den Kontinent gegen die kommunistische Versuchung zu immunisieren und rasch wieder aufzubauen.

Die im Weltkrieg unversehrt gebliebene Eidgenossenschaft begrüsst den europäischen Handschlag, wurde sie selbst in der Vergangenheit durch die französisch-deutsche Feindschaft mehrfach erschüttert. Für Bundesrat Max Petitpierre, prägende Figur der Schweizer Aussenpolitik nach dem Krieg, ist aber klar: Wirtschaftliche Zusammenarbeit mit Europa ja, politische Integration nein. Von Vereinigten Staaten sollen andere träumen. Das kleine Alpenland fühlt sich stark genug, am europäischen Projekt nicht teilzunehmen.

Das Gegenprojekt

Die Schweiz und sechs andere Nationen treiben stattdessen eine Alternative voran, die 1960 in der Gründung der Europäischen Freihandelsassoziation Efta mündet. Die Idee: Eine Handelszone ohne jegliche politische Verpflichtung. Verzicht auf eine gemeinsame Zollpolitik, keine Vereinheitlichung von Steuer- und Sozialsystemen, keine Regelung heikler Bereiche wie Fischerei oder Landwirtschaft. Eine Vereinigung ganz nach dem Gusto der neutralen, auf ihre Souveränität bedachten Eidgenossenschaft.

In der Folge etabliert sich zwischen EWG und Efta eine gewisse Rivalität. Doch die EWG ist dynamischer, insbesondere die junge Bundesrepublik erholt sich rasend schnell von den Weltkriegswirren und entpuppt sich zusammen mit Frankreich als Motor Europas. Die Anziehungskraft der EWG ist dergestalt, dass die ehemalige Weltmacht Grossbritannien um ihren Einfluss auf dem Kontinent fürchtet und der Efta bald den Rücken kehrt.

Dass der britische Beitritt zur EWG erst 1973 vollzogen wird, liegt an Frankreichs Präsident Charles de Gaulle, der die Briten verdächtigt, den europäischen Einigungsprozess mit ihrem Beitritt nur behindern zu wollen. Der Schweiz jedoch Efta droht zu einer unbedeutenden Freihandelszone aus lauter Kleinstaaten zu schrumpfen. Der Befreiungsschlag gelingt Anfang 70er-Jahre. Der Bundesrat steigt – dank tatkräftiger Unterstützung Londons – in Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen mit der in EG (Europäische Gemeinschaft) umgetauften EWG ein. Der Abschluss dieses Abkommens sichert der Schweiz ab 1972 während Jahren den Zugang zum europäischen Markt für Industrieprodukte – unter gleichzeitiger Wahrung grösstmöglicher politischer Distanz. Ein Modus vivendi scheint gefunden.

Spaltpilz EWR

In der zweiten Hälfte der 1980er-Jahre, nach der Aufnahme von Spanien, Portugal und Griechenland, kommt neuer Schwung in den europäischen Einigungsprozess. Die EG beschliesst die Schaffung eines gemeinsamen Binnenmarkts bis 1992 und bietet den Efta-Staaten an, im Rahmen des Europäischen Wirtschaftsraums EWR mitzumachen. Die Schweiz und ihre Efta-Partner sind interessiert, sie fürchten die Marginalisierung im Schatten der immer mächtigeren EG.

Das erste Verhandlungsangebot ist lukrativ: Die Efta-Länder sollen den bisherigen Rechtsbestand der EG zwar übernehmen müssen, doch bei der Ausarbeitung neuer Regeln dürfen sie künftig mitreden. An weitergehenden Integrationsbemühungen – etwa der Schaffung einer Währungsunion oder der gemeinsamen Aussen- und Verteidigungspolitik – bleiben sie wie gewünscht unbeteiligt. Mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion 1989 verändert sich jedoch die Machtposition der EG, die nun kompromissloser auftritt. Die Efta-Staaten sollen am Binnenmarkt nur partizipieren dürfen, wenn sie europäisches Recht automatisch übernehmen. Ein Mitentscheidungsrecht ist nicht mehr vorgesehen.

Jetzt schlägt die Stunde von SVP-Tribun Christoph Blocher. Er bezeichnet den EWR als «Kolonialvertrag», der die Souveränität des Landes missachtet. Besonders gross ist die Angst vor der Personenfreizügigkeit. Viele befürchten, das Land könnte von EU-Bürgern «überschwemmt» werden. Nach einem emotionalen Abstimmungskampf spricht sich das Volk am 6. Dezember 1992 bei einer rekordhohen Stimmbeteiligung von fast 80 Prozent gegen den EWR-Beitritt aus. Ein Debakel für den Bundesrat, der ein halbes Jahr vor der Abstimmung ein Gesuch für den Beitritt zur EU in Brüssel deponiert, was sich später als Steilvorlage für die EWR-Gegner entpuppen sollte. Während sich alle anderen Efta-Staaten sukzessive entweder der EU oder dem EWR anschliessen, bleibt die Schweiz alleine. Die Folge ist eine Orientierungskrise. Die Wirtschaft stagniert, die Arbeitslosigkeit steigt. Die Schweiz wächst deutlich geringer als die EU. Treibt das Land in die wirtschaftliche Isolation? Politische und wirtschaftliche Eliten sind besorgt. Die EU zeigt die kalte Schulter.

Wegmarke Bilaterale

Erst zwei Jahre nach dem EWR-Nein nimmt Brüssel auf dringenden Wunsch der Schweiz Verhandlungen auf, die fünf Jahre später zum Abschluss der Bilateralen I führen. Dazu gehört etwa das Landverkehrsabkommen, das den Gütertransit durch die Alpen regelt, der Abbau technischer Handelshemmnisse, der den Zugang der Schweizer Firmen zum EU-Markt garantiert, sowie die Personenfreizügigkeit. Um ein Rosinenpicken der Schweiz zu verhindern, verbindet die EU die sieben einzelnen Verträge zu einem Paket. Ein einzelner Vertrag kann fortan nicht geändert oder gekündigt werden, ohne dass das ganze Paket zu Fall kommt.

2004 gelingt – trotz anfänglicher Bedenken der EU – der Abschluss eines zweiten Vertragspakets (Bilaterale II). Das wichtigste Abkommen betrifft den Beitritt der Schweiz zu Schengen/Dublin, dem europäischen Grenz- und Asylsystem. 2005 stimmt das Volk der Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf die neuen EU-Mitglieder in Osteuropa zu. Mittlerweile läuft die Wirtschaft auf Hochtouren. Zehntausende EU-Bürger – vor allem Deutsche, Franzosen und Portugiesen – finden in der Schweiz Arbeit. Doch innenpolitisch wächst der Widerstand gegen diese Zuwanderung. Die SVP lanciert 2011 eine Volksinitiative, welche die Einwanderung entgegen den Abkommen mit der EU begrenzen will.

In der Zwischenzeit lehnt die EU Schweizer Wünsche nach neuen bilateralen Verträgen ab. 2008 legt der EU-Ministerrat fest, dass die weitere Teilnahme am Binnenmarkt eine «einheitliche und gleichzeitige Anwendung und Auslegung des sich ständig weiterentwickelnden gemeinschaftlichen Besitzstands erfordert». Im Klartext: Die Bilateralen werden nur weiterentwickelt, wenn die Schweiz europäisches Recht übernimmt und sich einer gemeinsamen Gerichtsbarkeit unterstellt. Damit steht die Souveränitätsfrage wieder im Zentrum der Debatte. Bundespräsidentin Micheline Calmy-Rey spricht 2011 mit versteinerter Miene und verschränkten Armen von einer unmöglichen «Quadratur des Kreises».

Wegmarke Masseneinwanderung

Seither herrscht Stillstand. Die Schweiz spielt auf Zeit. Die EU ist angesichts der Finanz- und Währungskrise mit sich selbst beschäftigt. Dann aber die Zäsur: Am 9. Februar 2014 stimmt die Bevölkerung der Masseneinwanderungsinitiative der SVP zu. Damit verändert sich die Ausgangslage fundamental. Die Sicherung der bilateralen Verträge hat plötzlich oberste Priorität. Der vom Volk akzeptierte Verfassungstext und die bilateralen Verträge sind unvereinbar.

Die EU reagiert verärgert und setzt mehrere Verträge aus, darunter das Studentenaustauschprogramm Erasmus sowie das Forschungsabkommen Horizon. Der Bundesrat erhält den Auftrag, das Personenfreizügigkeitsabkommen – ein Teil der Bilateralen I – neu auszuhandeln. Bisher erfolglos. Die EU ist nicht bereit, substanzielle Konzessionen zu machen. Die Zeit drängt, sieht die Initiative doch eine Umsetzungsfrist von nur drei Jahren vor. Finden Bern und Brüssel bis Ende Februar 2016 keine Lösung, will die Schweiz einseitig Kontingente einführen – ein Verstoss gegen das Abkommen. Die Konsequenzen, die sich daraus ergeben, sind offen.

Gleichzeitig kommen auch die Verhandlungen über ein Rahmenabkommen, das die Übernahme von EU-Recht und die Gerichtsfrage regeln soll, nicht vom Fleck. Stein des Anstosses sind die Kompetenzen des Gerichts. Aus Sicht des Bundesrats soll der Europäische Gerichtshof (EuGH) nur ein Gutachten abgeben, wie eine Rechtsnorm auszulegen sei. Der Streit müsse wie bisher politisch beigelegt werden. Die EU aber pocht darauf, dass Urteile des EuGH abschliessend und verbindlich sind. Die Gespräche finden vor dem Hintergrund einer gegenüber «fremden Richtern» und EU-Einflüssen skeptischen Bevölkerung statt.

Und jetzt? Der bilaterale Weg ist steiler denn je, ein EU-Beitritt nicht mehrheitsfähig und der EWR wird von den meisten Akteuren nicht als Alternative wahrgenommen. Die Schweiz und Europa stehen am Scheideweg. Ob sie die Kurve noch einmal kriegen?

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