Raumplanung
Mehrwertausgleich: Regierung will bei Einzonungen nur minimale Abgaben

Trotz Protesten von Stadt- und Gemeindepräsidenten hat die Zürcher Regierung die Vorlage zum Mehrwertausgleich nur wenig verändert. Die Abschöpfungssätze bleiben bei minimalen 20 Prozent.

Thomas Schraner
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Das geplante AXA-Geschäftshaus von Santiago Calatrava am Bahnhof Stadelhofen. Die AXA finanziert als Gegenleistung ein Veloparkhaus.

Das geplante AXA-Geschäftshaus von Santiago Calatrava am Bahnhof Stadelhofen. Die AXA finanziert als Gegenleistung ein Veloparkhaus.

Visualisierung: Calatrava Valls SA

Die Vorlage zum Mehrwertausgleich birgt Zündstoff. Es geht um die Frage, wie viel vom Aufwertungsgewinn Grundeigentümer an die öffentliche Hand abgeben müssen, wenn ihr Grundstück oder ihre Liegenschaft wegen planerischer Änderungen im Wert steigt. Wie alle Kantone muss auch der Kanton Zürich ein Gesetz dazu ausarbeiten. Den Auftrag gibt das Raumplanungsgesetz des Bundes. Bei der Ausgestaltung sind die Kantone aber ziemlich frei. Verpflichtend ist einzig, dass die Kantone bei Einzonungen (wenn aus Landwirtschaftsland Bauland wird) mindestens 20 Prozent des Aufwertungsgewinnes abschöpfen.

Mehrwertausgleich

In Bülach baut ein Investor auf einer Industriebrache Wohnungen und Gewerbeflächen. Als Mehrwertabgeltung finanziert er Fuss- und Radwege sowie Grünflächen. Das geplante Fussballstadion auf dem Zürcher Hardturmareal ist ein weiteres Beispiel für eine Mehrwertabgeltung: Die Investoren dürfen einen 137 Meter hohen Wohnturm bauen, müssen aber das Stadion und günstige Genossenschaftswohnungen realisieren. Am Bahnhof Stadelhofen darf Stararchitekt Santiago Calatrava für die AXA Winterthur ein Geschäftshaus mit einer gegenüber heute viel höheren Ausnützung bauen. Als Gegenleistung beteiligt sich die AXA mit 1,5 Millionen Franken an einem unterirdischen Velo-Parkhaus. (TSC)

Da im Kanton Zürich nur noch wenig eingezont werden kann, ist dieser Punkt von untergeordneter Bedeutung. Die Zürcher Regierung hat den Satz beim bundesrechtlichen Minimum von 20 Prozent belassen – trotz Protesten der Gemeinden. Diese verlangten höhere Sätze. Das vom Kanton abgeschöpfte Geld soll gemäss Vorlage in einen kantonalen Fonds fliessen. Aus diesem sollen Entschädigungszahlungen geleistet werden, wenn es anderswo zu Auszonungen kommt.

Einen viel höheren Stellenwert haben im Kanton Zürich Auf- und Umzonungen. Das sind planerische Massnahmen von Gemeinden, welche die Nutzungsmöglichkeiten für Grundeigentümer erweitern und damit den Wert der Liegenschaft oder des Grundstücks steigern. Geschieht dies, schöpft zunächst ebenfalls der Kanton einen Teil ab: 5 Prozent des Mehrwerts. Das Geld fliesst in den besagten Topf für raumplanerische Aufwertungen.

Abschöpfungssatz bleibt

Zentral ist nun, dass auch die Gemeinden bei Um- und Aufzonungen Geld abschöpfen dürfen. Die Regierung hat diesen Satz auf maximal 15 Prozent des Mehrwerts festgesetzt. Die Gemeinden dürfen auch tiefer gehen. Gegen diese Festsetzung protestierten Städte und Gemeinden ebenfalls.

Es war im September 2016, als die Stadtpräsidenten von Zürich, Winterthur und Dübendorf sowie der Gemeindepräsident von Regensdorf die Medien zusammentrommelten. Der Kanton müsse im Interesse der Gemeinden Abschöpfungssätze von 40 bis 50 Prozent zulassen. Die Gemeinden bräuchten das Geld, um ihre Infrastrukturen den neuen Gegebenheiten anzupassen. Gleichzeitig kritisierten sie das Fonds-Modell des Kantons als bürokratisches Unding. Es nützte nichts: Die Regierung hat den Abschöpfungssatz beim ursprünglichen Wert belassen.

Alternative Mittel

Kantonsplaner Wilhelm Natrup sagte an der gestrigen Präsentation, die Regierung halte die 15-prozentige Abschöpfung für ausreichend, weil die Gemeinden mit hohen Beträgen rechnen könnten. Als Alternative zum Abschöpfungssatz für Um- und Aufzonungen steht den Gemeinden auch ein anders Mittel zur Verfügung, das sie bereits nutzen, wenn auch ohne gesetzliche Grundlage: Städtebauliche Verträge.

Das sind Vereinbarungen zwischen Grundeigentümern und Gemeinden über die Art und Weise, wie der Mehrwert abgeschöpft werden soll. Ein Grundeigentümer kann zum Beispiel einen Beitrag an eine Grünanlage, einen Veloweg oder einen öffentlichen Platz leisten. In diese Kategorie fällt auch eine in Zürich praktizierte Verpflichtung: Grundeigentümer müssen beim Bau von Wohnsiedlungen einen bestimmen Anteil preisgünstiger Wohnungen anbieten. Der Inhalt solcher Verträge muss gemäss neuem Gesetz öffentlich gemacht werden.

Kein Zwang

Einen Zwang zu städtebaulichen Verträgen gibt es aber nicht. Der Grundeigentümer hat das Recht, jederzeit der 15-prozentigen Abgabe den Vorzug zu geben, wenn er den Eindruck hat, er fahre damit finanziell besser. Auf diesen kritischen Punkt verweist der Zürcher Hochbauvorsteher André Odermatt (SP), der die kantonale Vorlage als Affront gegenüber den Gemeinden bezeichnet (siehe unten). Unter diesen Umständen werde es schwieriger, Grundeigentümer für städtebauliche Verträge zu gewinnen. Die Stadt Zürich handelte mit Bauherren bisher Verträge aus, die Mehrwertabschöpfungen von bis zu 50 Prozent vorsehen.

Die regierungsrätliche Vorlage geht nun zur Beratung in den Kantonsrat. Parallel dazu muss auch eine Verordnung ausgearbeitet werden. Der Bund verlangt, dass der Kanton die Vorlage bis zum 20. April 2019 in Kraft setzt. Reicht es bis dann nicht, muss der Kanton ein Einzonungsmoratorium verfügen, wie es seinerzeit fünf Jahre im Kampf um die Kulturlandinitiative der Fall war. Das heisst, die Gemeinden könnten nicht mehr einzonen. Das wäre halb so schlimm, weil im Kanton Zürich wie erwähnt ohnehin kaum mehr eingezont wird.

Umstrittene Abgaben

Den einen zu wenig, den anderen zu viel

Der Stadtzürcher Hochbauvorsteher André Odermatt (SP) bezeichnet die Vorlage als Affront gegenüber den Vernehmlassungsteilnehmern, die grossmehrheitlich eine Deckelung der Abgabe bei minimalen 20 Prozent abgelehnt hatten. «Die Vorlage ist raumplanerisch ungenügend. Der Kanton macht offenbar nur deshalb etwas, weil er muss.» Für einzelne kleine Gemeinden möge der tiefe Abschöpfungssatz ausreichen, nicht aber für Städte. Vor allem auf diesen laste der Auftrag zur Verdichtung. Qualitativ gute Lösungen würden erschwert. Der tiefe Abgabesatz schwäche die Verhandlungsposition der Gemeinden gegenüber Grundeigentümern. Es werde schwieriger, diese für attraktive städtebauliche Verträge zu gewinnen.

Der Stadtrat von Winterthur äusserte sich gestern auf Anfrage noch nicht zur Vorlage. Laut einem Sprecher will der Stadtrat die Vorlage zuerst analysieren. Im Rahmen der Vernehmlassung hat die Winterthurer Stadtregierung teilweise dieselben Änderungen gefordert wie der Zürcher Stadtrat.

Vernehmlassungsanträge nicht berücksichtigt

Für Jörg Kündig, Präsident des Verbandes der Gemeindepräsidenten des Kantons Zürich (GPV), ist die regierungsrätliche Vorlage «absolut nicht zufriedenstellend». Die Vernehmlassungsanträge des GPV seien in der grossen Mehrzahl nicht berücksichtigt worden. Kündig kritisiert beispielsweise die Deckelung der kommunalen Abgabe bei 15 Prozent sowie den fixen Abgabesatz von 20 Prozent bei Einzonungen. Besser wäre seiner Meinung nach eine Bandbreite von 20 bis 50 Prozent. Die genaue Höhe sollen die Gemeinden selber festlegen können.

Deutliche Kritik an der Vorlage äussern auch SP und AL. Der vom Regierungsrat vorgeschlagene Mehrwertausgleich sei «ein schlechter Scherz», schreibt die SP in einer Mitteilung von gestern. Das vom Bund vorgeschriebene Minimum von 20 Prozent bei Einzonungen genüge nicht. Dass der Regierungsrat diesen Prozentsatz als Maximum festlegen wolle, sei von 70 Prozent der Vernehmlassungsteilnehmer kritisiert worden. Auch die AL kritisiert in einer Mitteilung unter anderem diesen Punkt.

Hauseigentümerverband unzufrieden

Unzufrieden mit der Vorlage zeigt sich auch der Hauseigentümerverband (HEV) Kanton Zürich, allerdings aus entgegengesetzten Gründen. Das Raumplanungsgesetzes des Bundes fordere lediglich eine Mehrwertabgabe bei Einzonungen, nicht jedoch bei Auf- und Umzonungen, schreibt der HEV in einer Mitteilung. Werde den Gemeinden die Möglichkeit eingeräumt, eine solche zu erheben, erschwere dies die erwünschte Siedlungsentwicklung nach innen, insbesondere für Private.

CVP, FDP und SVP sprachen sich bereits im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens ebenfalls gegen die Einführung einer solchen Abgabe aus. Beim Mehrwertausgleich für Einzonungen zeigten sie sich einverstanden mit dem Vorschlag des Regierungsrates, diesen auf das bundesrechtliche Minimum von 20 Prozent zu beschränken. (tsc/ple)