Kanton Zürich

Die 80-20-Regel und die Einschränkung der Gemeindeautonomie

Das 2014 in Kraft getretene neue Raumplanungsgesetz im Kanton Zürich hat hohe Anforderungen: Gerade ländliche Regionen fürchten die vom Zürcher Richtplan festgelegte 80-20-Regel. Im Bild das Grenzgebiet von Geroldswil und Weiningen. (Keystone)

Das 2014 in Kraft getretene neue Raumplanungsgesetz im Kanton Zürich hat hohe Anforderungen: Gerade ländliche Regionen fürchten die vom Zürcher Richtplan festgelegte 80-20-Regel. Im Bild das Grenzgebiet von Geroldswil und Weiningen. (Keystone)

Die Kulturlandinitiative und das Hin und Her um sie führte von 2012 bis 2017 zu einem Einzonungsstopp für Bauland. Einiges staute sich auf. Dass es trotz dem nun aufgehobenen Moratorium zu keiner Welle neuer Einzonungen kam, liegt an den eidgenössischen Vorgaben.

Ein markanter Anstieg an Einzonungsgesuchen nach Beendigung des Moratoriums im Zusammenhang mit der Kulturlandinitiative lasse sich bisher nicht feststellen, sagt Benjamin Meyer, Leiter der kantonalen Richtplanung im Amt für Raumentwicklung. Er verweist auf den Einzonungssaldo für 2017. Demnach wurden 11,9 Hektaren neu zu Bauland. Das übertrifft zwar die zehn Hektaren pro Jahr, wie sie der Indikator in der aktuellen Entwicklungs- und Finanzplanung als Maximum (Richtwert) festlegt und wie sie auch vor dem Beginn des Moratoriums festgelegt waren. Jedoch liegt diese Überschreitung vor allem an einem Areal, das allein 7,5 Hektaren umfasst: Das Dietlimoos-Moos in Adliswil. Dessen Planung war aufgegleist und geriet mit dem Moratorium in die Warteschlaufe. Ein weiteres solches Grossprojekt ist Uster, Eschenbühl. Auch hier ist die Planung wieder aufgenommen worden, die Festsetzung durch die Stadt und das anschliessende Genehmigungsverfahren steht noch bevor. Im Allgemeinen seien es eher kleine Flächen, die in den Saldo einflössen, sagt Meyer.

Die Kulturlandinitiative der Grünen, von den Stimmbürgern des Kantons Zürich im Juni 2012 gutgeheissen, verlangte einen umfassenden Schutz von gutem Ackerboden – auch innerhalb des Siedlungsgebietes. Der Kantonsrat stellte sich auf den Standpunkt, mit dem neuen Richtplan sei das Anliegen umgesetzt. Die Grünen klagten bis vor Bundesgericht und erhielten recht. Der Kantonsrat verabschiedete daraufhin ein Umsetzungsgesetz mit Kompensationspflicht – Stichwort «Humustourismus» –, das er dem Stimmvolk zur Ablehnung empfahl, was im November 2016 auch so geschah.

Mehr als nur eine Parzelle

Das angesichts der voraussehbaren Unsicherheiten 2012 von der Baudirektion verfügte Einzonungsmoratorium bedeutet hingegen nicht, dass fortan Stillstand herrschte. Im April 2015 genehmigte der Bundesrat den Zürcher Richtplan, der als einer der ersten den Anforderungen des neuen eidgenössischen Raumplanungsgesetzes entsprach. Dieses war im Mai 2014 in Kraft getreten und wird von Meyer an erster Stelle genannt, warum besagte Welle ausgeblieben ist. Denn es hat die Anforderungen an eine Einzonung deutlich erhöht. Nicht mehr nur die einzelne Parzelle ist massgeblich. Verlangt wird eine Gesamtschau auf die Gemeinde.

Das kann dazu führen, dass eine Einzonung abgelehnt wird, selbst wenn sie auf den ersten Blick angebracht erscheint. Diese Erfahrung machte die Gemeinde Turbenthal. Der Kanton hat ihr den Übertrag des Gebietes Müli-Grund in die Wohnzone verwehrt und vor Baurekursgericht Recht bekommen. Dabei liegt das Grundstück bahnhofsnah. Hier liesse sich, wie im neuen Richtplan vorgesehen, gut verdichten, fand die Gemeinde. Der Kanton hingegen verwies auf Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen, und er bemängelte eine fehlende Planung, wie sich diese nützen liessen und wie hoch der Bedarf nach Bauzonen überhaupt sei die nächsten 15 Jahre. Eine Ortsplanung war gefragt.

Es war dies einer der ersten Fälle, in dem sich die neue raumplanerische Realität niederschlug. Sie verlangt nach Fachwissen, das in kleineren Gemeinden nicht unbedingt vorhanden ist. Der Kanton biete sich deshalb als Gesprächspartner an, sagt Meyer. Und es machten auch immer mehr Gemeinden davon Gebrauch. Von ihnen geschätzt werde, dass bei den rund zweistündigen Gesprächen jeweils die Amtsleitung anwesend sei und die Ergebnisse protokolliert werden. Das bedeute, dass die Auskünfte verbindlich seien, eine Gemeinde könne darauf aufbauen.

Umweltschutz darf reklamieren

Das sei aufwendig, sagt Meyer, aber man wolle diesen Weg weitergehen. Schliesslich stehe man mit in der Pflicht. Er verweist auf ein Bundesgerichtsurteil betreffend die Luzerner Gemeinde Adligenswil vom August 2016. Darin wird festgehalten, dass Einzonungen mit dem neuen Raumplanungsgesetz nun auch Bundesaufgabe und Umweltorganisationen zur Beschwerde legitimiert seien. Ein höchstrichterlicher Rüffel beträfe nicht nur die Gemeinde, sondern auch den Kanton, der die Einzonung genehmigt hat. Einen Zürcher Fall gab es bisher noch nicht.

Doch läuft dies alles nicht auf eine weitere Entmachtung der Gemeinden hinaus? Vor allem von ländlichen Gemeinden hat es auch schon Proteste gegeben. Sie fürchten vor allem die 80-20-Regel, wie sie der neue Zürcher Richtplan festlegt. Demnach soll das Bevölkerungswachstum zu 80 Prozent im urbanen Raum stattfinden. Eine gewisse Einschränkung der Gemeindeautonomie lasse sich nicht in Abrede stellen, sagt Meyer dazu. Dies habe nicht nur mit der 80-20-Regel, sondern mit den deutlich strengeren Anforderungen des Raumplanungsgesetzes zu tun.

Wenn es einen selbst betrifft

Im direkten Kontakt stelle sich aber oft heraus, dass es gerade ländlichen Gemeinden nicht um Wachstum an sich gehe, sondern um Entwicklungsmöglichkeiten. Im Gespräch oder an Diskussionsveranstaltungen, wie man sie letztes Jahr durchführte, liessen sich solche meist aufzeigen. Informationsbedarf sehe man übrigens auch im urbanen Raum, sagt Meyer. Er erinnert an das übergeordnete Ziel der neuen Raumplanungsrealität: weitere Zersiedelung und Kulturlandverlust möglichst vermeiden. Und es leuchte allen ein, dass daher verdichtet werden müsse – bis es einen selbst betreffe. Meyer verweist auf drei Beispiele raumplanerisch erwünschter Ein- respektive Umzonungen, die von Gemeindeversammlungen bachab geschickt wurden: Küsnacht (Sonnenwies), Wiesendangen (Feldsiech, Unterstrass), Dielsdorf (Neuwisen). «Verdichtung ist kein Selbstläufer», lautet Meyers Fazit. Man werde umso mehr den Dialog suchen. Er erinnert daran, dass das vorhergesagte Bevölkerungswachstum bis 2040 etwa dreimal der Stadt Winterthur entspricht.

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