Limmattal
HRM2: Wie Gemeindebudgets besser nachvollziehbar werden

Die neue Rechnungslegung bringt nicht nur mehr Transparenz, sondern auch neue Sicherheitsmechanismen. Eine wichtige Rolle spielt dabei etwa die Eigenkapitalquote.

Florian Niedermann
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Grosse Investitionen wie etwa für das Schulhaus Reitmen in Schlieren wirken sich nach HRM2 weniger negativ auf die Erfolgsrechnung der Stadt aus, weil sie neu linear und über längere Zeit abgeschrieben werden können.

Grosse Investitionen wie etwa für das Schulhaus Reitmen in Schlieren wirken sich nach HRM2 weniger negativ auf die Erfolgsrechnung der Stadt aus, weil sie neu linear und über längere Zeit abgeschrieben werden können.

Daniel Diriwächter

Wer im Verlauf des letzten Jahres an einer Gemeindeversammlung teilgenommen hat, ist ihm bestimmt schon begegnet. Nur die wenigsten wissen aber im Detail, was mit ihm gemeint ist. Die Rede ist vom neuen harmonisierten Rechnungsmodell (HRM2), nach dem alle Zürcher Gemeinden voraussichtlich ab 2019 ihre Finanzbuchhaltung abrechnen müssen. Im Limmattal stellen Schlieren und Oetwil als Projektgemeinden bereits auf 2016 auf HRM2 um. Doch was bringt den Behörden und den Steuerzahlern die neue Rechnungslegung?

Die letzte Harmonisierung der Rechnungslegung für Gemeinden fand in der Schweiz Anfang der 1980er-Jahre statt. Mit HRM2 soll nun die Rechnungslegung für Kantone und Gemeinden gesamtschweizerisch modernisiert werden. Ziel ist es, die Finanzbuchhaltung der öffentlichen Körperschaften derjenigen in der Privatwirtschaft anzugleichen, sie logischer darzustellen und zudem auch die finanziellen Reserven der Gemeinden realistischer und transparenter abzubilden.

Neu wird linear abgeschrieben

Die konkreten Vor- und Nachteile von HRM2 lassen sich im Vergleich mit der bisherigen Buchhaltungspraxis der öffentlichen Hand aufzeigen. Ein zentrales Element der neuen Rechnungslegung betrifft die Abschreibungen auf Investitionen.

Sie werden künftig nicht mehr degressiv, sondern linear vorgenommen. Ein Beispiel: Wenn eine Gemeinde ein Fahrzeug für 80 000 Franken kauft, so schreibt sie neu im Jahr der Inbetriebnahme sowie in den Folgejahren jeweils 10 000 Franken ab, bis das Fahrzeug nach acht Jahren vollständig amortisiert ist.

Dies führte laut dem Oetwiler Gemeindepräsidenten und diplomierten Experten für Rechnungslegung und Controlling, Paul Studer (FDP), jedoch zu einem unrealistischen Wertverlust der Investitionen: «Mit der degressiven Abschreibung ist ein neues Gebäude nach zehn Jahren finanzbuchhalterisch wertlos. Das ist ein Unsinn.»

Er und die Schlieremer Finanzvorsteherin Manuela Stiefel (FDP) sehen daher in der neuen Abschreibungsregelung die wichtigste Neuerung des HRM2: «Für das neue Schulhaus Reitmen etwa wären bereits schon 10 Millionen Franken abgeschrieben – und das ein Jahr vor Inbetriebnahme.»

Dazu kommt, dass das ausgewiesene Eigenkapital einer Gemeinde nach HRM1 durch die hohen Abschreibungen auf dem Verwaltungsvermögen zu tief dargestellt wurde: Es bildeten sich sogenannte «stille Reserven». Und schliesslich war es den Gemeinden bisher auch erlaubt, zusätzliche Abschreibungen zu budgetieren.

«Eine vermögende Gemeinde konnte also eine Anlage theoretisch in einem Jahr abschreiben. Angesichts ihres tatsächlichen Wertzerfalls ist das absurd und ein Beschiss der Steuerzahler», so Studer. Nach HRM2 verlieren Investitionsobjekte also weniger schnell und gleichmässiger an Wert als nach HRM1. Es finanziert nicht nur die investierende Generation ein Objekt, sondern die gesamte «Nutzergeneration».

Nach dem Wechsel zur neuen Rechnungslegung werden ausserdem sämtliche Anlagen im Verwaltungsvermögen, von den gemeindeeigenen Strassen bis zum Computer in der Verwaltung, in einer separaten Anlagenbuchhaltung im Budget nach dem «true and fair view»-Prinzip aufgeführt.

Kommunen können freiwillig ein sogenanntes Restatement – eine Neubewertung des Verwaltungsvermögens – vornehmen. Nur Projektgemeinden wie Oetwil und Schlieren waren dazu verpflichtet. Dabei wird der Anschaffungswert aller Anlagen erhoben und mit der erwarteten «Lebensdauer» abgebildet. Somit werden künftig keine «stillen Reserven» mehr gebildet.

Stadt Zürich übte Kritik

Das Restatement führt in der Regel zu einer Aufwertung des Verwaltungsvermögens und damit des Eigenkapitals. In Oetwil steigt dieses um rund 3 Millionen Franken an, in Schlieren sind die Daten noch nicht vollständig erhoben, die Abteilung Finanzen und Liegenschaften spricht aber von einem «hohen zweistelligen Millionenbetrag».

Das Restatement ist nicht unumstritten. In der Vernehmlassung zum Entwurf des neuen Gemeindegesetzes, das die Einführung von HRM2 beinhaltet und vom Kantonsrat im April verabschiedet wurde, kritisierten Gegner – darunter etwa auch die Stadt Zürich – den damit verbundenen Anstieg des Eigenkapitals.

Die Kommunen verfügen nach der Neubewertung des Verwaltungsvermögens nämlich nicht über mehr echtes Geld, sie wirken aber mit dem Anstieg des Eigenkapitals kreditwürdiger und können zu günstigen Konditionen Kredite aufnehmen. Dies schaffe Anreize dafür, dass sie sich verschulden, so die Gegner.

Die Stadt Schlieren prognostiziert in ihrem ersten HRM2-Budget für das Jahr 2016 gegenüber dem Vorjahr einen Anstieg der Verschuldung von 2700 auf 3245 Franken pro Kopf. Doch war es nicht die Neubewertung des Verwaltungsvermögens, welche die Entscheidung bestimmte, neues Fremdkapital zu beschaffen, sagt Finanzvorsteherin Stiefel: «Schlieren wächst. Die Stadt muss also investieren, um den Infrastrukturbedarf zu decken. Investitionen, welche die Standortattraktivität stärken, wirken sich positiv auf den Verbleib und den Zuzug guter Steuerzahler aus.»

Für 2016 rechnet die Stadt mit einer Steuerkraft von 2884 Franken pro Einwohner; das sind rund 100 Franken mehr als im Referenzjahr 2014 und rund 400 Franken mehr als 2013. Die neue Rechnungslegung wirke bei der Finanzplanung aber insofern unterstützend, als dass die Abschreibungen nun dem tatsächlichen Wertverzehr einer Investition entsprechend in die Erfolgsrechnung einfliessen und die Stadt somit nicht mit Abschreibungen über Gebühr für ihren Entwicklungswillen bestraft werde, sagt Stiefel.

Sie wie auch der Oetwiler Gemeindepräsident Studer verweisen darauf, dass im HRM2 ausreichend Massnahmen festgeschrieben seien, die in Anbindung an die Budgetkennzahlen verhindern, dass ein Gemeindehaushalt von den Behörden an die Wand gefahren wird.

Eine wichtige Rolle spielt dabei etwa die Eigenkapitalquote: Überschritt der Anteil des Fremdkapitals in den vorangehenden vier Jahren 75 Prozent, so muss die Erfolgsrechnung im kommenden Jahr mindestens ausgeglichen budgetiert werden. Dieser und andere Sicherheitsgrenzwerte führen dazu, dass sich öffentliche Körperschaften auch künftig nicht beliebig verschulden können.