Finanzkrieg
Der Bundesrat der Alleingänge: Hans-Rudolf Merz im neu überarbeiteten Bundesratslexikon

Die Amtszeit von Hans-Rudolf Merz (FDP) kann in zwei Phasen aufgeteilt werden. Die erste war geprägt von kräftigem wirtschaftlichem Wachstum, die zweite von der weltweiten Finanzkrise.

Othmar von Matt*
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Schnell und wendig nach langen Phasen des Zögerns: Hans-Rudolf Merz.

Schnell und wendig nach langen Phasen des Zögerns: Hans-Rudolf Merz.

KEYSTONE

Der Bundesrat sprach dem neu gewählten Merz das Finanzdepartement mit 4:3 Stimmen zu, gegen den Willen von Christoph Blocher (SVP). Merz konnte sich damit auf Finanz-, Schulden- und Steuerfragen konzentrieren, wie es seiner beruflichen Tätigkeit und Passion entsprach. Nach der Rezession der 1990er-Jahre befand sich der Bundeshaushalt in einer schwierigen Lage. Die Bruttoschulden waren von 38,5 Milliarden im Jahr 1990 auf 108 Milliarden 2000 und 130,3 Milliarden 2005 emporgeschnellt. Merz legte sein Hauptgewicht auf den Schuldenabbau.

Bis 2010 reduzierte er die Bruttoschulden des Bundes um gut 20 Milliarden auf 110,6 Milliarden. Unter ihm fielen die Staatsrechnungen durchs Band besser aus als die Budgets – um über 23 Milliarden in sieben Jahren. Es kam Merz gelegen, dass dies den Schuldenabbau begünstigte. Zwischen 2006 und 2010 wies er Gewinne von 20 Milliarden aus.

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Keystone

Bei den Steuerreformen sah sich Finanzminister Merz zu Beginn gebremst. Das Steuerpaket wurde am 16. Mai 2004 mit einem Nein-Anteil von 65,9 Prozent verworfen. Am 24. Februar 2008 gewann er dafür die Abstimmung zur zweiten Unternehmenssteuerreform hauchdünn mit 50,5 Prozent. Zwei Beschwerden machten 2011 vor Bundesgericht geltend, die Steuerausfälle seien deutlich höher ausgefallen als dargelegt. Das Bundesgericht taxierte die Abstimmungsfreiheit zwar als verletzt, die Abstimmung wurde aber nicht wiederholt. Am Ende seiner Amtszeit gleiste Merz die dritte Unternehmenssteuerreform auf. Sie wurde 2017 abgelehnt. Der hauchdünne Sieg von 2008 hatte sich mittelfristig als Hypothek erwiesen.

«Das hat mich umgehauen»

Die weltweite Finanz- und Wirtschaftskrise brachte die Wende in der Amtszeit von Bundesrat Merz. Wegen einer Immobilienkrise geriet der amerikanische Subprime-Markt in Schwierigkeiten. Massiv betroffen war auch die UBS. Der Konkurs der Bank Lehman Brothers am 15. September 2008 löste eine weltweite Finanzkrise aus. Die Lage der UBS verschlechterte sich dermassen, dass Nationalbank und Eidgenössische Bankenkommission Finanzminister Merz am 20. September warnten, der Bund müsse wohl 60 Milliarden an Garantien erbringen. Ausgerechnet am selben Tag erlitt Bundesrat Merz in Herisau einen Herzstillstand im Auto einer Bekannten. Als Altbundesrat sagte er später in der NZZ: «60 Milliarden! [...] Das hat mich schlicht umgehauen.» Nachdem er im Berner Inselspital operiert worden war und die Rehabilitation in der Klinik Gais erfolgreich absolviert hatte, kehrte er am 3. November ins Amt zurück. Justizministerin Eveline Widmer-Schlumpf hatte ihn in der Zwischenzeit vertreten. Unter der Führung von Widmer-Schlumpf und Bundespräsident Pascal Couchepin stützte die Regierung die UBS mit einer Pflichtwandelanleihe von 6 Milliarden Franken. Die Nationalbank übernahm «toxische» Papiere im Wert von maximal 60 Milliarden Dollar.

Bundesratslexikon Urs Altermatt (Hrsg.): «Das Bundesratslexikon.» NZZ Libro, Basel 2019. 760 S., 516 Abb., Fr. 98.–.

Bundesratslexikon Urs Altermatt (Hrsg.): «Das Bundesratslexikon.» NZZ Libro, Basel 2019. 760 S., 516 Abb., Fr. 98.–.

Schon im Herbst 2007 hatten die US-Behörden Ermittlungen wegen Beihilfe zur Steuerhinterziehung gegen die UBS aufgenommen. Ab Ende 2008 verlangten die US-Behörden die Herausgabe von bis zu 19 000 Kundendaten. Am 17. Februar 2009 schloss die UBS mit dem US-Justizdepartement und der amerikanischen Steuerbehörde ein Deferred Prosecution Agreement ab, eine aussergerichtliche Einigung. Die Finanzmarktaufsicht (Finma) verfügte am 18. Februar, 250 UBS-Kundendaten müssten per Notrecht in die USA übermittelt werden, um eine Anklage gegen die UBS zu verhindern. Der Bundesrat gab grünes Licht. 2011 stützte das Bundesgericht die Finma. Sie habe sich auf die polizeiliche Generalklausel berufen können, um eine schwere Erschütterung des Wirtschaftssystems abzuwenden. Da sich die Steuerbehörde IRS nicht in die Einigung hatte einbinden lassen, wurde deren Zivilklage in ein Amtshilfegesuch überführt. Die Schweiz verpflichtete sich, 4450 UBS-Kundendossiers zu prüfen und in die USA zu übermitteln.

Schritte gegen Steueroasen

Der Druck auf den Finanzplatz Schweiz nahm nun internationales Ausmass an. Die USA, Frankreich und Deutschland setzten das Thema Steuerhinterziehung auf die Agenda der G20 und der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung OECD. Am Londoner G20-Gipfel vom 2. April 2009 wurden schwarze und graue Listen mit diversen Steueroasen veröffentlicht. Die Schweiz fand sich auf der grauen Liste wieder. Und die G20-Staatschefs veröffentlichten eine Erklärung, die die Dramatik der Finanzkrise verdeutlichte, die sich zu einer Staatsschuldenkrise ausgewachsen hatte. «Wir sehen uns mit der grössten weltwirtschaftlichen Herausforderung der Moderne konfrontiert», hiess es darin. Die Staaten beschlossen Schritte gegen Steueroasen. «Die Ära des Bankgeheimnisses ist vorüber.» Merz versuchte, das Bankgeheimnis mit der Abgeltungssteuer zu retten. Als Deutschland sie ablehnte, war das Bankgeheimnis mit dem Ausland beerdigt. Die Schweiz übernahm am 1. Januar 2017 den automatischen Informationsaustausch.

Hans-Rudolf Merz

Als Quereinsteiger machte Hans-Rudolf Merz spät, aber im Eiltempo Karriere. 1942 als ältester Sohn einer Familie mit drei Kindern in Herisau AR geboren, studierte er Wirtschaftswissenschaft und war von 1977 an weltweit als selbstständiger Unternehmensberater tätig. 1997 wurde er als überparteilicher Kandidat in den Ständerat gewählt und trat der FDP bei. Am 10. Dezember 2003 wählte ihn die Bundesversammlung in den Bundesrat, im Sinne einer bürgerlichen Richtungswahl. Merz trat Ende 2010 zurück und ist seither nur noch als Präsident der Schweizer Patenschaft für Berggemeinden in der Öffentlichkeit präsent.

Hans-Rudolf Merz war mit einem sehr guten Resultat – 185 von 209 gültigen Stimmen – zum Bundespräsidenten für 2009 gewählt worden. Innenpolitisch geriet er in seinem Präsidialjahr wegen der Libyen-Affäre in Bedrängnis. Hannibal al-Gaddafi, Sohn des ehemaligen libyschen Diktators Muammar al-Gaddafi, und dessen Frau Aline waren 2008 in Genf wegen Misshandlung zweier Hausangestellten verhaftet worden. Aus Vergeltung nahm Libyen im Juli 2008 die Schweizer Rachid Hamdani und Max Göldi wegen angeblicher Verstösse gegen Visa-Bestimmungen fest. Da die Situation monatelang blockiert war, entschied Merz am Abend des 19. August 2009, am nächsten Tag nach Tripolis zu fliegen. Über diesen Entscheid informierte er weder den Bundesrat noch Aussenministerin Micheline Calmy-Rey. Auch seine Absicht, in Libyen ein Abkommen für ein gemeinsames Schiedsgericht abzuschliessen, behielt er für sich. Der Bundespräsident entschuldigte sich an einer Medienkonferenz in Tripolis «für die ungerechtfertigte und unnötige Verhaftung» des Ehepaars Gaddafi. Zurück kam er ohne die beiden Schweizer. Der Alleingang stiess auf Kritik. Merz hatte diesen Weg gewählt, weil es Probleme gab in der Zusammenarbeit zwischen ihm und Calmy-Rey.

Zu Beginn seiner Amtszeit war Hans-Rudolf Merz als «Bonsai-Blocher» belächelt worden. Da er sein Amt Blochers Wahl verdankte, stand er im Verdacht, der verlängerte Arm von Christoph Blocher zu sein in der «rechtsbürgerlichen Viererbande», wie die Mehrheit des Bundesrats aus Vertretern von FDP und SVP genannt wurde. In Blochers Schatten entwickelte sich Merz aber immer eigenständiger. So wurde er in letzter Minute vom Gegner zum Befürworter des Schengen-Abkommens und distanzierte sich von seinem SVP-Kollegen. Die Ironie des Schicksals wollte es, dass die Libyen-Krise später über das Schengen-System gelöst werden konnte – dank Visa-Sperren der EU-Staaten gegen 170 Libyer. Für die Bewertung der Amtszeit von Hans-Rudolf Merz spielt der Faktor Blocher nur eine untergeordnete Rolle.

Die Angst vor Indiskretionen

Als Bundesrat fiel Merz mit seinen Alleingängen auf. Sowohl in der Finanzkrise wie im UBS-Steuerstreit mit den USA und in der Libyen-Krise informierte er den Gesamtbundesrat aus Angst vor Indiskretionen erst spät. Die Geschäftsprüfungskommission zeigte sich später «schockiert» darüber, dass der Bundesrat in der Finanzkrise nicht in einem Klima von «Vertrauen und Vertraulichkeit» hatte arbeiten können. In der Libyen-Affäre ortete sie «schwerwiegende Probleme» in der Zusammenarbeit von Merz und Aussenministerin Calmy-Rey.

Dass Merz als Politiker ohne Exekutiverfahrung in den Bundesrat gewählt worden war, machte sich in den internationalen Krisen ab 2008 bemerkbar. Ihm fehlte mitunter der politische Instinkt für das richtige Wort am richtigen Ort. Deutlich lässt sich das in seinen Aussagen zum Bankgeheimnis nachzeichnen. Am 19. März 2008 hielt er fest, dass sich die Welt am Bankgeheimnis «die Zähne ausbeissen» werde. Am 18. Februar 2009, ein knappes Jahr später, musste er einwilligen, Kundendossiers per Notrecht in die USA zu übermitteln. Und am 3. Februar 2010 stellte Merz vor den Medien das Bankgeheimnis selbst zur Disposition: «Die Frage des automatischen Informationsaustausches ist eine Frage, die sich stellt.» Er ahnte, dass es vor der Implosion stand. Für die Öffentlichkeit waren solch abrupte Positionswechsel schwer nachvollziehbar. Es gehörte aber zu den Stärken von Merz, sich nach langen Phasen des Zauderns und Zögerns wendig und schnell einer neuen Situation anzupassen, sobald es unvermeidbar geworden war. Damit brachte er die Schweiz als Finanzminister – aller Schwächen zum Trotz – erstaunlich unbeschadet durch eine Zeit, in welcher der internationale «Finanzkrieg» so heftig tobte wie nie seit dem Zweiten Weltkrieg.

* Gekürzte Version des Textes für das Bundesratslexikon.