Als einer der intimsten EU-Kenner ist Alexis Lautenberg ein gefragter Mann. Vor allem seit dem EU-Austrittsentscheid der Briten. Lautenberg, Schweizer Botschafter in London von 2004 bis 2010, hält Vorträge in halb Europa. Und seit vier Jahren ist er als Berater der europapolitischen Plattform von CS und UBS tätig. Er vertritt in Brüssel die Interessen des Schweizer Finanzplatzes. Am Donnerstagabend kam er nach Aarau, um am NAB-Finanzanlass seine Einschätzungen zum Verhältnis Schweiz-EU abzugeben. Davor nahm er sich Zeit für ein Interview. Lautenberg versteht es, im Ton diplomatisch zu bleiben – und doch Klartext zu reden.

Herr Lautenberg, vor 25 Jahren haben die Stimmbürger den EWR abgelehnt. Sie wurden unmittelbar danach Schweizer Botschafter in Brüssel. Erinnern Sie sich an die Stimmungslage nach dem «schwarzen Sonntag», wie es der damalige Bundesrat Jean-Pascal Delamuraz ausdrückte?

Alexis Lautenberg: Es war ähnlich wie nach dem EU-Austrittsentscheid der Briten. Sowohl beim EWR- wie beim Brexit-Referendum ging man von einem proeuropäischen Votum aus – und entsprechend ratlos waren danach die Regierungen, als es anders kam. Weder der Bundesrat 1992 noch die britische Regierung 2016 hatte einen Plan B.

Königin Elizabeth II. empfing Alexis Lautenberg im Jahr 2004, als dieser Schweizer Botschafter in London wurde. Heute sieht Lautenberg Parallelen zwischen dem EWR-Nein 1992 und dem Brexit-Entscheid 2016.

Königin Elizabeth II. empfing Alexis Lautenberg im Jahr 2004, als dieser Schweizer Botschafter in London wurde. Heute sieht Lautenberg Parallelen zwischen dem EWR-Nein 1992 und dem Brexit-Entscheid 2016.

Sie mussten dann als Spitzendiplomat mithelfen, einen Plan B zu finden. Und die Schweiz fand ihn: Den bilateralen Weg.

Es gab in der Schweiz drei Lager. Das erste wollte eine Wiederholung der EWR-Abstimmung …

… wie in Grossbritannien, wo ebenfalls die Forderung einer neuen Abstimmung im Raum steht.

Ganz ähnlich, ja. Das zweite Lager wollte 1992 direkt in die EU. Das dritte Lager wollte gar nichts. Die Herausforderung war: Kann man in einer solchen Situation einen Mittelweg finden? Einen Weg, der in Brüssel ebenso akzeptiert wird wie in der Schweizer Bevölkerung?

Warum gelang der Befreiungsschlag mit dem bilateralen Weg?

Damals bestand die EU – oder EG, wie sie damals hiess – nur aus zwölf Mitgliedsstaaten. Das Konstrukt war wesentlich kompakter als heute mit 28 Mitgliedern. Das erleichterte die Verhandlungen. Zudem hatte der Bundesrat wenige Monate vor der EWR-Abstimmung in Brüssel ein EU-Beitrittsgesuch eingereicht. Dieses wirkte im Hintergrund positiv auf die bilateralen Verhandlungen: Auf EU-Seite sah man den Bilateralismus lediglich als Überbrückung hin zu einem Beitritt.

So entstand das, was man heute als Königsweg bezeichnet: Die bilateralen Abkommen. War es rückblickend ein Glücksfall, dass das Volk den EWR-Beitritt ablehnte?

Der Plan B erwies sich als gangbar. Ich spreche aber nie vom Königsweg und glaube auch nicht, dass der bilaterale Weg ein echter Integrationsschritt ist. Er ist eine Art Behelf in einer sehr spezifischen Situation. Aber irgendetwas fehlt langfristig. Und dieses Irgendetwas wird eines Tages definiert und ausgehandelt werden müssen: Ein institutioneller Rahmen.

Ist ohne Rahmenabkommen der bilaterale Weg am Ende?

Nein. Die vielen Abkommen sind fast nicht mehr wegzudenken. Denn es ist keine realistische Alternative vorhanden. Mir ist bewusst, dass die bilateralen Abkommen bisweilen infrage gestellt werden. Aber was wollen wir denn sonst? Man lässt besser die Finger von solchen Infragestellungen, solange man nichts Besseres präsentieren kann.

Ein Freihandelsabkommen, wie SVP-Kreise vorschlagen, ist keine Alternative?

Keinesfalls. Heute geht es nicht mehr um Tarife und Quoten, sondern um Dienstleistungen, also um den Marktzugang. Ein Dienstleistungsabkommen ist ja jenes wichtige Puzzleteil, das uns im bilateralen Vertragswerk fehlt.

Mit dem EWR hätten wir ein Dienstleistungsabkommen gehabt. Stünde die Schweiz heute aus Ihrer Sicht besser oder schlechter da, wenn der EWR 1992 angenommen worden wäre?

Das ist äusserst schwer zu beurteilen. Klar hätte der EWR den Vorteil gehabt, dass die Schweiz Zugang zum ganzen Binnenmarkt hätte – da geht es ja um die vier Freiheiten, den freien Güter-, Dienstleistungs-, Kapital- und Personenverkehr. Bei den Dienstleistungen sind wir heute benachteiligt. Auf der anderen Seite hätte der EWR Einschränkungen der Volksrechte mit sich gebracht.

Die direkte Demokratie ist vielen Diplomaten ein Dorn im Auge – weil aus ihrer Sicht das Volk bei aussenpolitischen Fragen manchmal «falsch» entscheidet.

Wenn es eine Konklusion aus meiner gesamten Karriere gibt, dann diese: Ich habe ein grosses Vertrauen und auch eine Bewunderung für die direkte Demokratie entwickelt. Es ist ganz erstaunlich. Die Entscheide, welche die Bevölkerung trifft, sind fast immer nachvollziehbar – wenngleich nach aussen nicht immer erklärbar. Mit Ausnahme von vielleicht zwei Abstimmungen in den letzten 40 Jahren, deren Ausgang ich für absurd halte.

Welche meinen Sie?

Die Minarett-Initiative und die Ablehnung der Sommerzeit (drei Jahre darauf wurde sie dann doch eingeführt, Anmerkung der Redaktion). Ansonsten hat die Mehrheit immer nachvollziehbar entschieden.

Auch 2014 beim Ja zur Masseneinwanderungsinitiative?

Ja. Eines der wichtigsten Worte ist für mich: Nachvollziehbarkeit. Die Masseneinwanderungsinitiative war nachvollziehbar. Denn es wurden, wie bei der EWR-Abstimmungen, eindeutige Fehler gemacht, und die Bevölkerung hatte Sorgen, für die ich Verständnis hatte.

Diese Initiative wurde angenommen, aber vom Parlament nicht umgesetzt.

Sagen wir es so: Es war eine sehr originelle, wenn auch nicht robuste Umsetzung. Die Schweiz hat damit bewiesen, wie pragmatisch sie sein kann.

Sehen Sie zwischen politischer Unabhängigkeit und wirtschaftlichen Wohlergehen einen Zielkonflikt? Oder ist es gerade diese Unabhängigkeit, welche die Schweiz wirtschaftlich so erfolgreich macht?

Wegen der Hürde von Volksabstimmungen hat die Schweiz, verglichen mit anderen europäischen Ländern tendenziell später und schwächer reguliert. Das hat sich im Innern als Vorteil erwiesen. Doch wir sind eine kleine Volkswirtschaft, unsere wirtschaftliche Abhängigkeit von den Nachbarländern und von ganz Europa ist gross. Eine kluge Politik anerkennt die Relativierung der institutionellen Abhängigkeiten im Verhältnis zum entscheidenden Marktzutritt.

Sprechen Sie von der Branche, die Sie vertreten: Den Banken und Versicherungen, die ein Finanzdienstleitungs-Abkommen fordern und es nicht bekommen?

Sie fordern es ja nur zögerlich. Warum? Es ist klar, dass der Finanzsektor interessiert ist an einem Finanzdienstleistungsabkommen. Aber für eine Branche ist es im aktuellen politischen und medialen Umfeld riskant, lauthals Forderungen zu stellen. Sonst wird sie sofort angeschossen. Es heisst dann: Ihr pfeift aus Eigeninteressen auf die direkte Demokratie und auf die Unabhängigkeit. Das Zusammenspiel zwischen Politik und Wirtschaft hat sich grundlegend verändert, auch wegen der Digitalisierung und den Neuen Medien.

Das Verhältnis Schweiz-EU ist zurzeit sehr abgekühlt. Seit dem Eklat um die Börsenäquivalenz sprechen Politiker gar von Scherbenhaufen.

Was wir haben, ist kein Scherbenhaufen, aber ein imperfektes Konstrukt. Ein Geflecht von bilateralen Abkommen kann gar nicht perfekt sein. Doch es deckt zentrale Bereiche unseres sehr komplizierten Verhältnisses zu Europa ab. Auch wenn es nicht für die Ewigkeit gemacht und weiterentwickelt werden muss.

Niemand weiss, wie diese Weiterentwicklung gehen soll.

Schritt für Schritt! Das ganze Umfeld ändert sich ja auch. Die EU ändert sich; vielleicht wird Grossbritannien eines Tages Teil einer anderen EU sein, einer EU in einem anderen physikalischen Zustand.

Die Schweiz muss also gar keine Lösung bereit haben für 10 oder 20 Jahren, sondern soll vorzu schauen, wie sie sich zur EU stellt?

Die EU hat andere, grössere Probleme. Eine gewisse europapolitische Gelassenheit ist aus Schweizer Sicht angezeigt. Mittel- und langfristig wird es aus meiner Sicht aber nicht ohne einen institutionellen Rahmen gehen, auch wenn dieser in der Bevölkerung schwer zu vermitteln sein wird. Zugleich müssen wir auch Brüssel erklären, dass wir in der Schweiz andere Spielregeln haben: Dass Abkommen die Hürden von Volksentscheiden nehmen müssen, kann unsere Verhandlungsposition in Brüssel durchaus ergänzen.

Die EU scheint noch immer nicht zu begreifen, dass in der Schweiz das Volk das letzte Wort hat. Sonst hätte sie sich nicht den Affront geleistet, unsere Börse nur für ein Jahr zu anerkennen.

Dieser Entscheid der EU-Kommission hat sicher nicht geholfen, die Wahrnehmung der EU in der Schweiz zu verbessern.

Das ist sehr diplomatisch ausgedrückt.

Vielleicht hat die EU die Wirkung ihres Entscheids auf die Schweizer Bevölkerung unterschätzt. Das könnte sich rächen, wenn die Stimmbürger in den nächsten Jahren über EU-Belange abstimmen werden. Denn sie haben ein ausgesprochenes Gedächtnis und verstehen die Zusammenhänge sehr gut.

Der Börsen-Entscheid wurde hierzulande als Erpressung verstanden.

Ich würde es auch hier etwas diplomatischer ausdrücken. Dass die EU die Börse nur für ein Jahr anerkannt hat, ist ein Fremdkörper. Denn eigentlich erfolgt die Anerkennung aufgrund objektiver Kriterien …

… welche die Schweiz allesamt erfüllt hat.

Ja. Die Schweiz ist für die EU ein Drittland, und bei Drittländern werden die Anforderungen grundsätzlich technisch beurteilt. Trotzdem hat sie nun die Anerkennung eingeschränkt – um beim Rahmenabkommen Druck auszuüben. Das ist problematisch. Mit Japan, Kanada oder Singapur würde das die EU nie machen.

Also doch eine Erpressung!

Es ist stossend, dass zwei Dinge miteinander verknüpft werden. Die EU-Kommission hat diese Einschränkung beschlossen, weil sie seit Jahren darauf wartet, dass es beim Rahmenabkommen Fortschritte gibt. Allerdings ist sehr schwer vorstellbar, dass am Ende dieses Jahres – auch ohne Rahmenabkommen – unsere Börse nicht weiterhin anerkannt sein wird, wäre es nur aus systemischen Gründen.

Die Schweiz ist eine Musterschülerin: Sie ist der EU beim Bankgeheimnis entgegengekommen, sie hat die Masseneinwanderungsinitiative faktisch nicht umgesetzt, sie zahlt brav ihre Kohäsionsgelder …

… das wird man noch sehen …

… bislang zumindest. Die Schweiz gibt der EU alles – und wird doch dauernd gepiesackt. Was machen wir falsch?

(Zögert). Schwierig, schwierig. Tatsächlich ist die Steuergeschichte vom Tisch, und was hörte ich in Brüssel kürzlich? Der Schweiz wird vorgeworfen, sie mache gegen die Geldwäscherei nicht genug. Obwohl sie hier Vorreiterin ist. Es gibt bei der EU basic instincts … Immer wieder kommt der Vorwurf der Rosinenpickerei. Das hören wir seit 25 Jahren.

Müssen wir uns einfach damit abfinden, dass die mächtige EU mit uns macht, was sie will?

Etwas ganz Wichtiges, das die Schweiz seit langem und Grossbritannien erst seit kurzem spürt: Die Zusammenarbeit zwischen einem europäischen Drittland und der EU ist immer eine asymmetrische Sache. Es geht hier nicht um Grösse – die Briten sind an sich ein wesentlich grösseres Land - sondern um die regulatorische Potenz.

Ein einzelnes Land ist der EU ausgeliefert?

Die entscheidenden Fragen lauten: Wer definiert die Spielregeln, wer hat den Markt, wer definiert den Zugang zu diesem Markt? Und die Antworten: Die EU, die EU, die EU. Ob uns das passt oder nicht.